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1982年城市土地国有根本改变了城乡关系http://www.sina.com.cn 2012年10月30日 11:38 经济观察报微博
上期本栏破了一个多年未解之谜：为什么偏偏在文革极左结束之后的1982年，中 国史无前例地确立了“城市土地国有”的宪法准则？谜底在于：国家大规模经济建设开展之际，如何分配土地资源——更准确地讲是如何配置某些位置上的土地资源 ——成为经济的一个焦点。其中，基础设施、工业、城市项目要占地，而身为土地之主的农民及其集体要叫价，是一个绕不开的尖锐问题。于是，“土地全盘国有” 的立法主张抬头，只是顾虑“震动太大”，立法决策者才退而求其次，先把“城市土地国有”作为第一步，迈出去再说。
从1982年至今，满满30年过去了。当年的“顶层设计”，即从城市土地国有化过渡到全盘土地国有化，至今并没有实现。但是，仅仅“城市土地国有”这么一步，就根本改变了我国城乡关系，也重塑了中国城市化的制度和政策环境。成败得失，尽在其中，值得认真梳理。
本文的看法，由于“城市的土地属于国家所有”，至少有三个方面的权利边界随之发生变动。这些权利边界的变动，不能不影响国家行政权力运作的方向，也不能不影响资源配置，收入分配、以及经济社会的基本秩序。
首先变更的，是国家权力与国民财产的权利边界。事实很清楚，直到1982年，我 国城市里还存在民间的私有土地。对这些国民的私人财产，国家是不是可以用行政权力加以剥夺或实施“国有化”呢？过去对这个重大问题的回答，是经典的社会主 义改造理论：对剥削者的私人财产，可剥夺，因为那是“剥夺剥夺者”。但是对劳动人民的私人财产，就绝没有剥夺的理由。后者也是“私”，但要区别处置。属于 生产资料的，可以引向“合作经济”——以劳动者私产为基础的一种公产，但不能无端端地国有化。属于生活资料的，那就继续私有好了，因为把一切生活资料全部 国有，从来就不是科学社会主义的理论和纲领。
可是，“城市的土地属于国家所有”，却把原先城市里并不属于剥削阶级、而属于劳 动者自用的那一点私有土地，也一古脑儿地“国有化”了。这里，生产资料与生活资料的划分消失了，剥削与非剥削的区分消失了，自用消费与出租经营的差别也消 失了。自此，行政权力可以长驱直入，直接将国民私产国有化，其行为的根据，也超越了过去的经典划下的杠杠。这当然是在社会主义改造之后，又一次变更了国家 权力与国民财产之间的边界，影响极其深远。
其实，1982年宪法修正草案向全民公开征求意见时，对国家权力范围的此次变 更，是有不同意见的。也是许崇德先生的《中华人民共和国宪法史》，记录了当时的一些意见反馈。“不少群众对宪法修改草案关于宅基地所有权的规定提出不同意 见”，如“北京王永泉等提出：‘宅基地是属于个人的，不应归国家或集体所有。尤其是土改以前属于贫农的宅基地，是祖祖辈辈传下来的，宪法应给予保护’”。 (第450页)。虽然这些意见被公开引用得不多(更详尽的应该在那次修宪的档案之中)，但加上前文引用过的修宪委员如杨尚昆、杨秀峰、江华等人所持保留态 度，至少说明国家权力在土地方面的扩张，并不是风平浪静，完全没有反应的。
当然，主流意见还是针对国家用地与农民的“扯皮”，同时兼顾全部土地国有化的 “震动”，先把城市土地“国有化”了再说。历经讨论的宪法修正案也经全国人大高票通过，成为新时期的根本大法。从此，“城市土地属于国家”就成为统领其他 相关法律和政策的宪法准则，也在未来展开的城市化中发挥着基础的作用。
客观地看，城市土地的另外一个特点，才使得新土地法则的通过与实施不显得那样惊 天动地。这就是城市土地之上，建有大量房产。这是城市的特点引起的。讲过的，城市由密度来定义，大量人口和其他资源在空间上集聚，就是城市。所 以，1956年中央书记处二局报告所讲“一律收归国家”的，只是“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”。按一般的理解，这些地产不过是城市里的空地或 可供公用的街基地，私人占有的数量本来不大。真正量大的，还是上盖了私宅的私人土地。
等到文革风暴来临，“没收归公”的范围扩大，有文件重新定义“街基等地产应包括 在城镇上建有房屋的私有宅基地”时，已经是天下大乱的非常时期了。文革结束，落实干部、华侨、知识分子政策，开始的时候是连房带地，一并还给原业主的。但 是1982年宪法通过之后，“城市的土地属于国家所有”，落实房屋政策就“只还房、不还地”了。
这就带来一个对日后影响深远的变化——“房地分离”。本来在物理上，房、地天然 一体，在土地上只要建了房，那房就离不开地，地也离不开房。把房子拆了只剩下土地不是不可以，但那只是一幅“净地”，再也不算房地产就是了。全世界城市都 叫房地产，就是唯房地一体才算个“物业”。但是我国1982年宪法之后的法律安排，却搞成了一个“房、地二元”格局。私人房屋还有法律地位，因为新中国成 立之后从共同纲领以降，所有宪法修订一以贯之地“保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产”。但城市私房底下的那幅土地，从1982年修宪后却“属 于国家所有”。如此私人的房，国家的地，会不会有问题呢？
当时一般的理解，房地总是不可分的，所以只要宪法保护居民的房屋私有，那么私房 所占的那幅土地，在事实上也只能归房主使用；一旦发生房屋转让，那么“地随房走”，相应的土地也就转到下家。以这么个常识看问题，“城市土地国有”对于私 宅不过是名义上的，实际的权利，还是服从房地一体的私人业主。
但是也可以有另外一种理解：既然土地是国家的，就要服从国家意志和需要来使用。在国有土地上的房屋，那就得与在私有土地上的房屋有所不同，国家不用时可以给私人用，但国家一旦需要，那私人就要服从。转让之际，也是“房随地走”，地主的意志要支配房主的意愿。
哪个解释对？不重要。重要的是，财产关系不是学术问题，可以公说公有理、婆说婆 有理，以百花齐放来促进繁荣。财产关系涉及当期行为与对未来的预期，以权利边界清楚为上，否则何论“止纷定争”？但是，中国式的“房地分离”，却留下一个 太大的权利模糊空间。正如日后的实践所显现的，利益巨大又权利边界模糊，势必引发角力式的博弈：当行政权力膨胀的时候，“国有土地上的房屋拆迁”长驱直 入、一日千里；但是等到民权意识张扬，同样的“国有土地”又落为一纸空文。原来，“房地分离”支持着各种诉求，端看参与争夺的各方力量对比的消长。这当然 刺激纠纷、引发争抢，时不时给文明的城市化打上野蛮的印记。
“城市土地国有化”引发最大的挑战，还是国家与农民的关系。新准则带来一个新逻辑：只要城市边界扩大了，土地国有化的规模也就得以扩张。这涉及另一个大题目，我们下周再谈吧。
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发表于 2024-10-16 03:42:59